Счетная палата РФ оценила эффективность проведения налоговыми органами выездных налоговых проверок в 2019-2021 гг. и истекшем периоде 2022 года

28.02.2023 Счетная палата РФ опубликовала Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ организации и осуществления выездных налоговых проверок, взыскания доначисленных сумм в 2019–2021 гг. и истекшем периоде 2022 года» (далее – «Отчет»).

Статистические данные по результатам анализа деятельности налоговых органов 

В Отчете приведены статистические данные о контрольной и аналитической работе налоговых органов, включая проведение мероприятий по урегулированию задолженности, за 2019-2021 гг. и I полугодие 2022 года:

• Доначисления по результатам выездных налоговых проверок (далее – «ВНП») занимают около 85% в общей сумме доначислений и 22% в сумме НДС, возмещение которого признано налоговыми органами необоснованным.

• Охват ВНП юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее – «ИП») снизился с 0,17% в 2018 году до 0,11% в 2021 году. При этом удельный вес ВНП крупнейших налогоплательщиков в общем количестве ВНП снижен с 4,7% в 2019 году до 1,3% в 2021 году.

• В 70% случаев налогоплательщики включены в план ВНП на основании отбора по «разрывным» критериям риска, связанным с применением налоговых вычетов по НДС.

• При снижении общего количества завершенных ВНП в 1,7 раза к уровню 2018 года удельный вес результативных проверок также претерпел снижение на 2,5%. При этом сумма доначислений на одну результативную проверку увеличилась с 22,7 млн руб. по итогам 2018 года до 49,7 млн руб. по итогам 2021 года.

• Несмотря на внедрение риск-ориентированного подхода при отборе налогоплательщиков для проведения ВНП, удельный вес безрезультативных проверок в исследуемом периоде увеличился: 4,8 % в 2019 году; 5,6 % в 2020 году и 5,4 % в 2021 году.

• Прогнозируемые по итогам предпроверочного анализа доначисления подтверждаются по итогам ВНП только на 51% (920,7 млрд руб. прогнозируемых доначислений и 469,2 млрд руб. по итогам ВНП). При этом по итогам ВНП с предполагаемыми доначислениями более 200 млн рублей сумма реально выявленных нарушений составляет всего 4,7%.

• С 2018 года прослеживается рост средней продолжительности ВНП по организациям на 0,5% (с 217 дней в 2018 году до 218 дней в 2021 году), а по ИП – снижение на 5,1% (с 156 дней в 2018 году до 148 дней в 2021 году).

При этом доля ВНП, завершенных в течение 6-12 месяцев, по организациям составила 71%, по ИП – 28,6%. Проверки в пределах двухмесячного срока составляют в сегменте организаций 5,7%, в сегменте ИП – 19,3%.

• По результатам досудебного и судебного урегулирования налоговых споров в пользу налоговых органов удовлетворяется около 80% требований.

• Только 37,2% от общей суммы доначислений поступает в бюджет вследствие добровольной уплаты налогоплательщиками доначисленных сумм (до направления требований). Эффективность взыскания задолженности, образованной по результатам ВНП, составляет 31,2%, из них на стадии направления требований – 18,3%, за счет денежных средств налогоплательщиков – 14%, за счет имущества налогоплательщиков – 13 %.

Основные выводы Счетной палаты РФ

• Используемые в рамках предпроверочного анализа мероприятия налогового контроля (требования о представлении пояснений, уведомления о вызове для дачи пояснений и т.д.) формируют высокую административную нагрузку на бизнес. При этом, поскольку нормативное регулирование процедуры предпроверочного анализа осуществляется внутриведомственными документами ФНС России, налогоплательщики не располагают информацией об основаниях истребования у них дополнительных сведений или пояснений вне рамок проведения мероприятий налогового контроля.

• У налоговых органов отсутствует обязанность информировать налогоплательщиков о проведении в отношении них предпроверочного анализа, в связи с чем налогоплательщики лишены возможности дать пояснения по выявленным критериям риска и (или) добровольно уточнить налоговые обязательства без назначения ВНП, что не соответствует интересам налогоплательщиков.

• Проведение ВНП оказывает влияние на изменение основных финансовых показателей деятельности проверяемых компаний в сравнении с аналогичными компаниями, которые не были подвергнуты проверкам. При этом величина влияния различна в зависимости от размеров компаний и их принадлежности к отрасли экономики (наименьшее воздействие на компании отрасли производства, наибольшее – на компании отрасли торговли).

• В системе налоговых органов отсутствуют единообразные подходы к рассмотрению результативности предпроверочного анализа по итогам проведения ВНП, что препятствует снижению фактов проведения безрезультативных проверок, а также снижению удельного веса удовлетворенных судебными органами в пользу налогоплательщиков налоговых претензий.

• Разработанная ФНС России система отбора налогоплательщиков для проведения предпроверочного анализа (в настоящее время 30 «разрывных» и 57 «маркерных» критериев риска) нуждается в дальнейшем совершенствовании. В частности, необходимо своевременно исключать нерезультативные/устаревшие и включать новые критерии риска, а также использовать все имеющиеся в распоряжении ФНС России ресурсы, включая данные национальной системы прослеживаемости товаров и Федерального реестра предполагаемых выгодоприобретателей (ФРПВ).

• В НК РФ не предусмотрены процедуры проведения выемки документов в рамках дополнительных мероприятий налогового контроля (в то время как судебная практика по данному вопросу сложилась в пользу налоговых органов).

• Причинами нарушения процессуальных сроков проведения ВНП является некачественный (неполный) сбор доказательной базы как на стадии подготовки к проведению проверок, так и в ходе проведения ВНП. В частности, решения о продлении срока рассмотрения материалов ВНП и об отложении рассмотрения материалов налоговой проверки принимаются с целью «дособрать» ранее не собранную доказательную базу. При этом системный контроль за соблюдением процессуальных сроков в ходе проводимых ВНП отсутствует.

• Основными причинами проведения безрезультативных и малоэффективных ВНП являются (1) неподтверждение результатами ВНП рисков, установленных в ходе предпроверочного анализа, в том числе в связи с представлением налогоплательщиком документов и (2) отсутствие достаточной доказательной базы, подтверждающей совершение налогоплательщиком нарушений законодательства о налогах и сборах.

•  Анализ правоприменительной практики использования налогоплательщиками рассрочек в связи с отсутствием возможности единовременной уплаты доначисленных сумм по результатам ВНП (пп. 7 п. 2 ст. 64 НК РФ) свидетельствует о невостребованности их использования.

Основные рекомендации и предложения:

В Отчете Счетная палата РФ сформулировала следующие предложения Правительству РФ, Минфину России и ФНС России (срок реализации – до 1 июля 2023 года):

• подготовить предложения о внесении изменений в п. 6 ст. 101 НК РФ, предусматривающих отнесение выемки документов к дополнительным мероприятиям налогового контроля;

• провести анализ правоприменительной практики (пп. 7 п. 2 ст. 64 НК РФ) в целях определения причин низкой востребованности рассрочек по основанию отсутствия у налогоплательщика возможности единовременной уплаты доначисленных сумм по результатам ВНП и подготовить соответствующие изменения в НК РФ;

• рассмотреть вопрос об организации работы по информированию налогоплательщиков о выявленных рисках неуплаты налогов и сборов, в отношении которых рассматривается вопрос о проведении ВНП, с целью предоставления налогоплательщикам возможности дать пояснения по установленным признакам нарушения налогового законодательства или уточнения своих налоговых обязательств без назначения ВНП;

• оценить возможность разработки и включения в систему критериев рисков в целях отбора налогоплательщиков для предпроверочного анализа критериев, позволяющих выявлять налоговые риски на основании данных национальной системы прослеживаемости товаров и Федерального реестра предполагаемых выгодоприобретателей (ФРПВ).

Как показал прошлый опыт, отчеты Счетной палаты РФ об оценке эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти влекут быструю и достаточно жесткую реакцию со стороны Минфина России, например – исполнение рекомендаций Счетной палаты РФ по усилению контроля за полнотой определения декларантами таможенной стоимости ввозимых товаров по итогам оценки эффективности деятельности таможенных органов.

В части выводов Счетной палаты РФ о деятельности налоговых органов, помимо прямо предписанных инициатив о внесении изменений в НК РФ в части выемки документов на стадии дополнительных мероприятий налогового контроля и предоставления рассрочек по уплате доначислений по результатам ВНП, вероятно, можно также ожидать изменений в порядке проведения налоговыми органами предпроверочного анализа. Несмотря на то, что основные рекомендации Счетной палаты РФ в целом направлены на защиту интересов налогоплательщиков, их реализация ФНС России на практике может, наоборот, повлечь ужесточение подходов к организации налоговыми органами аналитической работы.